Кризис глобальной модели управления миграционными процессами

скачать Автор: Ивахнюк И. В. -
Журнал: Век глобализации. Выпуск №2(54)/2025 -

DOI: https://doi.org/10.30884/vglob/2025.02.02

Ивахнюк Ирина Валентиновна – д. э. н., член Глобальной ассоциации экспертов в области миграционной политики (GMPA). E-mail: irina.ivakhnyuk@gmail.com.

В статье показано, как формировалась концепция управления миграцией на глобальном уровне в контексте общего увлечения идеей глобального управления и осознания миграционной взаимозависимости государств. Обосновывая тезис о кризисе глобальной модели, автор приводит такие аргументы, как несовершенство наработанных подходов и инструментов, коллизия международного и национального права, неприятие принимающими странами односторонних обязательств по обеспечению прав мигрантов, неспособность сдерживать незаконную миграцию и др. Глобальный договор ООН о безопасной, упорядоченной и легальной миграции 2018 г., который считается сейчас основным ориентиром глобального управления в миграционной сфере, оказался полон противоречий и расколол глобальное сообщество. Автор трактует кризис глобального управления миграцией как логическую часть общего кризиса, переживаемого глобальным международным сотрудничеством. Либерализм как основа международных отношений уступает в чрезвычайных обстоятельствах прагматизму. Происходит смещение фокуса наднационального управления миграцией на региональный уровень, где именно на принципах взаимовыгодного прагматизма выстраивается региональная интеграция. Автор показывает, что путь преодоления кризиса лежит в поиске компромиссов, новых путей взаимодействия и точек соприкосновения интересов участвующих в международной миграции государств.

Ключевые слова: международная миграция, миграционная политика, управление миграцией, Глобальный договор о миграции.

CRISIS OF THE GLOBAL MODEL OF MIGRATION
PROCESSES GOVERNANCE

Irina V. Ivakhnyuk – Dr. Econ., Associate in the Global Migration Policy Associates (GMPA). E-mail: irina.ivakhnyuk@gmail.com.

The article demonstrates how the global migration governance concept arose fr om the common interest towards global governance and awakening realization of migration interdependence. The author brings forward the following arguments to prove the crisis in the global migration governance: inadequacy of the existing approaches and tools, collision between international and national migration law, rejection of irreciprocal commitments on migrants’ rights by receiving states, failure in combating irregular migration, etc. The 2018 Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration, which is positioned as the road map of the global migration governance, turned to be not without tensions and split the world community. The author interprets the crisis of the global migration governance as a part of the common crisis in international cooperation. Liberalism as the basis of international relations gives way to pragmatism in critical situations. The focus of supranational governance of migration is shifting from the global to the regional level wh ere reciprocal pragmatism is the backbone for regional integration. The author argues that the way to overcome the crisis is the search for compromise, new common grounds for cooperation and new alignments of interests of all parties concerned by international migration.

Keywords: international migration, migration policy, governance of migration, Global Compact for Migration.

Введение

В этой статье речь пойдет об управлении трансграничной миграцией. Пересечение границ между государствами и пребывание иностранных граждан на территории других стран подразумевает определенный порядок регулирования, согласованный на международном уровне – двустороннем, региональном, глобальном. При том, что осуществление миграционной политики всегда было и остается суверенным правом национальных государств, в последние десятилетия явление трансграничной, или международной, миграции приобрело такие масштабы и касается такого количества стран, что казалось логичным вынести формирование неких единых, согласованных подходов в управлении на глобальный уровень [Managing… 2001].

Обобщенная доля международных мигрантов** в общей численности населения Земли – 3,6 % – мало что дает для понимания масштабности и значимости процессов международной миграции. Она кажется небольшой, но следует иметь в виду, что только в течение последних двух десятилетий она возросла в полтора раза (при сохраняющихся относительно высоких темпах роста мирового населения). В 2020 г. число международных мигрантов в мире превысило 281 млн человек [World… 2024]. Оценка численности международных трудовых мигрантов (точнее – международных мигрантов на рынках труда принимающих стран) составляет 168 млн человек, при этом за последние 10 лет их число увеличилось на 30 млн [ILO… 2024]. Еще одна многочисленная категория лиц, перемещающихся через границы государств, – беженцы. По устоявшейся международной классификации, «беженцы» и «мигранты» – это разные категории лиц; они принципиально различаются силой воздействующих на людей выталкивающих сил и степенью уязвимости их существования при перемещении из привычных мест пребывания [International… 2019]. По оценке Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в конце 2024 г. общее число беженцев, лиц, ищущих убежища, и других людей, нуждающихся в международной защите, составило 52 млн человек [UNHCR… 2024].

Еще более важным аспектом международной миграции, помимо роста ее масштабов, предстает миграционная взаимозависимость государств, которая фактически является основным побудительным мотивом для формирования наднационального уровня управления миграцией. Речь идет о том, что на современном этапе мирового развития международная миграция, прежде всего международная трудовая миграция, является фактором, принципиально меняющим отношения между более развитыми странами (импортерами трудовых ресурсов) и менее развитыми странами (экспортерами трудовых ресурсов). Через механизм международной трудовой миграции происходит перераспределение ресурсов развития, без которого ни одна, ни другая группа стран не могут обойтись [подробнее см.: Ивахнюк 2008].

Наиболее развитые страны, столкнувшиеся с убылью и старением своего населения, видят в мигрантах из других стран необходимый им демографический и трудовой потенциал. В ряде стран, таких как нефтедобывающие государства Персидского залива, функционирование экономики почти полностью зависит от присутствия иностранных работников, их доля составляет до 80–90 % от общего числа работающих.

В то же время в других странах, таких как Филиппины, Таджикистан, Бангладеш, Молдова, Албания, более половины ежегодно выходящих на рынок труда молодых людей уезжают на заработки за рубеж, так как национальный рынок труда не может обеспечить их рабочими местами. Экспортируя трудовые ресурсы, эти страны обеспечивают возвратные финансовые потоки в виде денежных переводов мигрантов, что способствует снижению бедности и обеспечивает социальную стабильность.

Таким образом, международная миграция в последние десятилетия приобрела для большинства стран мира такое значение, какого никогда не имела прежде. Фактически она превратилась в необходимый, во многом безальтернативный ресурс, обеспечивающий экономическое развитие как принимающих мигрантов стран, так и стран их происхождения. Такая взаимозависимость подталкивает страны к поиску партнерских форм взаимодействия в деле управления миграцией, в том числе на глобальном уровне.

Нельзя упускать из виду, что миграция сопровождается целым рядом «побочных эффектов». Она оказывает мощное и не всегда позитивное воздействие на при-нимающие общества, учитывая этнические, религиозные и социокультурные различия между коренным населением и мигрантами. Она несет в себе проблемы для стран происхождения, истощая их квалификационный и человеческий потенциал. Она радикально меняет жизнь мигрантов, не только предоставляя им новые возможности, но и увеличивая их уязвимость. Именно поэтому эффективное управление миграцией, создание законодательного и социального «каркаса», способствующего раскрытию ее потенциала и нивелирующего неизбежные издержки, является одним из залогов поступательного развития современного мира.

Формирование идеи глобального управления миграцией

В отношении определенных категорий лиц, перемещающихся через государственные границы, единые подходы к определению их статуса и прав были сформулированы еще в середине и второй половине ХХ в. Международные конвенции и договоры, будучи рамочными соглашениями, тем не менее способствовали выработке единого языка обсуждения миграционных проблем и формированию общих подходов в понимании форм межгосударственного сотрудничества в миграционной сфере.

Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Конвенции МОТ о трудящихся-мигрантах № 97 1949 г. и № 143 1975 г. полностью опирались на Всеобщую декларацию прав человека ООН, ставшую символом справедливого мироустройства послевоенной эпохи.

Разработанная в рамках европейской христианской морали Всеобщая декларация прав человека имела весьма отвлеченный характер для многих стран мира, удаленных от европейского «ядра» в своих ценностных, религиозных и культурных традициях. Тем не менее идея всеобщего равенства прав и необходимости их защиты была закреплена в международных документах как базовый принцип определения положения мигрантов в принимающем обществе. Так, Конвенция о беженцах предусматривает, что беженцам должно предоставляться «возможно наиболее благоприятное правовое положение» в отношении получения правового статуса, трудоустройства, обеспечения жильем, получения образования и т. д. Конвенции МОТ устанавливают, что трудящиеся-мигранты должны иметь равные трудовые, социальные, профсоюзные и культурные права с национальными работниками.

На деле получилось, что юридические, финансовые, социальные, моральные и прочие обязательства предлагалось взять на себя в рамках концепции равенства прав принимающим мигрантов странам в одностороннем порядке. Такие гарантии мигрантам, как неотложная медицинская помощь, право на защиту в суде, право на владение имуществом, право детей мигрантов на образование, запрещение коллективной высылки, не вызывают сомнений со стороны принимающих государств. Однако реализация равных с национальными работниками прав на трудоустройство, жилищное обеспечение и социальную защиту является, по их мнению, слишком серьезным односторонним обязательством. Тем временем подписание и ратификация конвенций МОТ странами происхождения практически не влечет за собой никаких обязательств с их стороны.

Такой дисбаланс отнюдь не способствовал объединению государств вокруг этих международных документов как основы для формирования согласованного наднационального подхода к управлению трудовой миграцией. Яркий тому пример – история с подписанием Международной конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., которая считается наиболее всеобъемлющим международным договором, посвященным правам трудящихся-мигрантов. По состоянию на конец 2023 г. Конвенцию 1990 г. подписали и ратифицировали 59 стран, еще 11 государств подписали, но не ратифицировали [GMPA 2023]. Все эти государства являются странами происхождения мигрантов, так что их интерес к обеспечению прав их граждан, работающих за рубежом, вполне понятен. Справедливости ради надо признать, что многие из стран-подписантов имеют на своей территории значительное число международных мигрантов и особенно беженцев; в 10 из них это число превышает 1 млн человек (Аргентина, Бангладеш, Египет, Колумбия, Кот-д’Ивуар, Мексика, Нигерия, Турция, Уганда, Чили). Однако едва ли это можно назвать успехом в продвижении Конвенции 1990 г. как общего стандарта для управления международной трудовой миграцией, поскольку те государства, которые являются основными странами назначения для трудовых мигрантов, уклоняются от подписания Конвенции.

Следует учитывать, что в 1990-х гг. международная миграция, в значительной части стихийная и неконтролируемая, воспринималась как одна из «новых» угроз, бросающих вызов международному порядку и, таким образом, рассматривалась в основном как проблема безопасности. Подобный взгляд на миграцию породил надежды, что глобальная модель управления миграцией способна предложить такие согласованные механизмы управления, которые нивелируют связанные с миграцией угрозы безопасности (на всех уровнях – от международной и национальной безопасности до личной безопасности мигрантов). Заинтересованные глобальные институты активно искали такие механизмы. Одновременно предпринимались усилия по изменению нарратива миграции в пользу ее положительного восприятия и признания подхода, основанного на обеспечении прав мигрантов в качестве фундамента миграционной политики на всех уровнях.

В самом конце ХХ и начале ХХI в. на фоне формирования общей идеи глобального управления, подразумевавшей создание согласованных норм, правил, принципов и процедур принятия решений, определяющих поведение государств в той или иной сфере [Rosenau 1995], появилась концепция глобального управления миграцией [Betts 2011]. На этом была сфокусирована деятельность соответствующих международных институтов, занимающихся вопросами миграции, а также созданы новые организации и дискуссионные площадки, такие как Глобальный форум по миграции и развитию (GFMD), Группа по проблемам глобальной миграции (GMG), активизировалась деятельность неправительственных организаций на международном уровне.

Вопросы о роли миграции в современном мире и формах межгосударственного сотрудничества в управлении ею были трижды вынесены в качестве самостоятельного предмета Диалога высокого уровня на Генеральной Ассамблее ООН – в 2006, 2013 и 2016 гг. Миграция в контексте глобального развития стала темой специальных докладов Генерального секретаря ООН [Доклад… 2006; 2013; 2016; 2017]. Все большее число международных агентств включают миграцию населения в сферу своей ответственности.

Встал вопрос о создании институциональной базы, через которую может реализовываться глобальное управление миграцией [Ruggie 1998]. В академических и политических кругах разрабатывались проекты создания специализированных институтов, которые могли бы возглавить архитектуру глобального управления миграцией, таких как Мировая миграционная организация [Bhagwati 2003] или Глобальное агентство по экономической миграции в рамках ООН [GCIM 2005]. Однако было признано, что миграция в современном мире представляет собой столь многочисленное и многогранное явление, что управлять всеми ее аспектами в глобальном масштабе из одного центра – задача непосильная. В результате Организация Объединенных Наций взяла на себя роль координатора деятельности международных институтов в миграционной сфере и учредила в 2018 г. Сеть ООН по вопросам миграции (United Nation Network on Migration), координатором работы которой стала Международная организация по миграции, включенная в 2016 г. в систему учреждений ООН. Сеть ООН по вопросам миграции охватывает деятельность 30 структур ООН, в той или иной мере занимающихся проблемами мигрантов и беженцев, а также более 20 причастных к миграции независимых международных исследовательских, религиозных, профсоюзных, правозащитных и прочих неправительственных организаций [Research… 2023].

Важной составной частью активной деятельности ООН по «позитивизации» международной миграции и перевода ее из разряда угроз глобальной безопасности в разряд важного ресурса глобального развития стало вовлечение в глобальный диалог менее развитых стран. Понимание взаимозависимости участвующих в миграции стран было дополнено представлением миграции как взаимовыгодного процесса, от участия в котором выигрывают и страны, принимающие мигрантов, и страны их происхождения. Отсюда следовал вывод о том, что в решении вопросов управления миграцией на межгосударственном уровне все страны выступают как равноправные партнеры.

Глобальный договор о миграции

Именно такой подход заложен в документе, считающемся сейчас основным ориентиром глобального управления в миграционной сфере – Глобальном договоре о безопасной, упорядоченной и легальной миграции 2018 г. (ГДМ) [Глобальный… 2018]. Договор задумывался как первое компромиссное, сочетающее позиции и принимающих стран, и стран происхождения соглашение, создающее новую основу для международного сотрудничества и глобального управления в сфере миграции. Поэтому Договор прошел долгий и непростой двухлетний период дискуссий, консультаций и межправительственных согласований.

Среди целого ряда европейских стран (Венгрия, Польша, Чехия, Австрия, Словакия, Италия) были высказаны сомнения в соответствии ГДМ национальным интересам и суверенитету стран. Израиль также отверг ГДМ. За год до принятия Договора Соединенные Штаты Америки объявили об отказе присоединиться к нему, мотивируя свое решение тем, что он способен «подорвать суверенное право США проводить в жизнь иммиграционные законы и охранять государственную границу» [Tillerson 2017]. Учитывая политический вес Соединенных Штатов в мире и их роль как крупнейшей страны назначения для международных мигрантов, отказ США присоединиться к ГДМ нанес серьезный удар по авторитету и ценности этого документа. На Генеральной Ассамблее ООН в декабре 2018 г. 152 страны проголосовали за резолюцию об одобрении Договора, 5 стран проголосовали против, 12 стран воздержались, 24 страны не участвовали в голосовании [Global… 2018].

ГДМ опирается на тот теоретический конструкт, который последовательно выстраивался в международных документах в предшествующее ему десятилетие: само явление миграции (и трудовой, и вынужденной) трактуется в Договоре не как вызов, с которым приходится иметь дело отдельным государствам, а как элемент единой системы отношений, охватывающей весь современный мир [Малахов 2019]. Именно отсюда вытекает тезис о «разделяемой ответственности» за судьбу беженцев. Именно это лежит в основе идеи обеспечения прав всех мигрантов независимо от их правового статуса. Именно этим, по-видимому, объясняется избегание в тексте Договора термина «незаконные мигранты», который заменяется терминами «мигранты, находящиеся в уязвимом положении», «лица, пытающиеся пересечь государственные границы» или «мигранты, ставшие объектами незаконного ввоза».

Тот факт, что ГДМ является компромиссом между подходами стран назначения и стран происхождения мигрантов, неизбежно выражается к противоречивости положенных в его основу принципов и поставленных целей. Признаваемая в Договоре прерогатива национальных государств в вопросах миграционной политики, в частности предоставления правового статуса иностранным гражданам, плохо увязывается с тем, что те же национальные государства обязываются обеспечивать общечеловеческие ценности, права человека, противодействие дискриминации и уважение к человеческому достоинству независимо от правового статуса индивида. Вмешательством в полномочия национальных государств может считаться также призыв к более широкой легализации мигрантов, находящихся вне правового поля, упрощению процедур воссоединения семей для мигрантов с любым уровнем квалификации и т. д.

Получается, что международные нормы в области прав человека, в центре внимания которых находится равенство всех людей как личностей, оттесняют принципы обычного права в отношении стандарта пребывания, которые государство готово применять к иностранным гражданам на своей территории. Это вызывает неприятие правительств многих принимающих государств.

Эксперты указывают, что в ГДМ баланс интересов государств мира смещен в сторону государств, поставляющих мигрантов, в то время как страны-реципиенты выигрывают гораздо меньше от международного сотрудничества [Потемкина 2018]. В тексте много говорится о тех правах и свободах, которые, как ожидается, должны предоставить правительства принимающих стран находящимся на их территории иностранным гражданам. Гораздо меньше – об обязательствах стран исхода мигрантов по обеспечению прав мигрантов на предотъездную правовую и профессиональную подготовку, трудоустройство и реинтеграцию по возвращении, беспрепятственное получение мигрантскими семьями денежных переводов из-за рубежа и т. д. Наконец, нет ни слова об обязанностях самих мигрантов предпринимать усилия по интеграции в стране пребывания и уважительному отношению к законам и культуре принявших их стран.

Изначально было объявлено, что ГДМ не носит юридически обязывающего характера и не предусматривает мониторинга соблюдения его положений странами-участницами. Если так, то непонятна причина жарких споров в ходе его подготовки и отказ ряда стран присоединиться к Договору. Дело в том, что, несмотря на декларативно-рекомендательный характер документа, он включает в себя механизм отслеживания реализации его положений. Да и формулировка «Мы обязуемся…» в каждой из 23 целей ГДМ предполагает фиксацию выполнения этих обязательств. Страны, проголосовавшие за Договор, обязаны ежегодно представлять отчет о том, как в национальном миграционном законодательстве и в заключаемых ими международных соглашениях, касающихся миграции, внедряются положения Договора. По утверждению ООН, «приняв ГДМ, государства-члены взяли на себя обязательство обеспечить реализацию целей миграции на благо всех» [Форум… 2022].

Глобальный договор очень скромно обозначил участие гражданского общества в реализации задач управления миграцией и обеспечения поддержки мигрантов. В 2010-х гг. НПО, работающие в сфере миграции, превратились в активный субъект миграционной политики во многих странах: их мнение учитывалось при принятии тех или иных законодательных решений, они продвигали идею прав мигрантов и членов их семей, они получали финансовую поддержку от правительств и международных организаций, активно участвовали в международных форумах, посвященных миграции. Для международных и национальных НПО были организованы Дни гражданского общества как часть регулярных масштабных конференций Глобального форума по миграции и развитию (GFMD). Для участия в работе над Глобальным договором о миграции была создана специальная организация – Комитет действий гражданского общества, – призванная представлять интересы мигрантов при обсуждении текста Договора [Rother 2020]. Однако сейчас четко прослеживается тенденция сдерживания деятельности НПО, работающих в сфере миграции. На уровне правительств они сталкиваются с препятствиями в получении финансирования из-за рубежа, ограничением форм деятельности, которые могут осуществляться при иностранном финансировании; на международном уровне – это сокращение возможностей присутствия и выступлений на международных конференциях, гражданские активисты часто сталкиваются с отказом в получении визы, в финансировании поездок и т. д. [Rother, Steinhilper 2019]. Не исключено, что это связано с тем, что конференции и дискуссии об управлении миграцией, организуемые на глобальном уровне, прежде всего в рамках организаций ООН, приобретают все более отвлеченный и оторванный от реальности характер, так что реально работающим с мигрантами НПО там просто не находится места. В результате движение в пользу глобального управления миграцией теряет своего важного союзника – гражданский правозащитный сектор.

Наконец, нельзя не сказать о том, что ГДМ формирует парадигму глобального управления миграцией, которая сориентирована на упорядоченные, безопасные и легальные миграционные потоки. Однако в реальности значительная, если не большая часть миграционных потоков являются беспорядочными, небезопасными и нелегальными [Triandafyllidou 2021]. Миграция – это процесс, которому объективно присуща стихийность и неопределенность, причем она возрастает, когда на пути мигрантов возникают преграды. Такая оторванность от реальности ставит под сомнение ценность ГДМ, который предполагает быть основой глобального управления миграцией и руководством практической деятельности правительств в сфере миграционной политики.

Либерализм vs прагматизм

Международные документы и вся архитектура международного сотрудничества в сфере миграции создавались в основном принимающими мигрантов странами (а большинство из них – это развитые либеральные демократии условного «Севера») на понятных для них принципах либерализма. Центральным элементом либеральной идеологии является концепция защиты прав и свобод человека и обеспечение равенства всех людей. В конце ХХ в., наполненного войнами, революциями, расизмом, геноцидом, концентрационными лагерями, это казалось единственно возможной основой мирного международного сотрудничества. Страны-доноры, фактически не имевшие прежде голоса в решении миграционных проблем, с готовностью восприняли эту либеральную парадигму, хотя сами они в большинстве своем отнюдь не были приверженцами либеральной идеологии в политике. Тем не менее это создавало иллюзию широкого, фактически всемирного признания либерализма как единственно возможного языка политического взаимодействия, особенно при отсутствии паритетных идеологических соперников [Осипова 2015].

Оказалось, однако, что в условиях нарастания миграционных потоков нагрузка по реализации принципов всеобщего равенства ложится именно на те государства, которые являются колыбелью либеральных идей. Привлекательные для мигрантов своими социальными стандартами и экономическими возможностями страны Европы оказались в двойственном положении, когда международные конвенции призывали их максимально либерализовать политику в отношении въезда, пребывания и трудоустройства иностранных граждан, а государственные интересы требовали прежде всего обеспечения интересов собственных граждан, особенно в условиях роста антимигрантских настроений.

Кроме того, выяснилось, что в критических ситуациях принципы либерализма оказываются бессильными в качестве ответа на возникающие в связи с миграцией угрозы, такие как массовый приток беженцев или нежелание мигрантов интегрироваться в принимающий социум. И тогда на первый план выходит принцип прагматизма в миграционной политике стран назначения. Это хорошо подтверждается примером миграционного кризиса в Европе в 2015–2016 гг.: когда Европейский союз не сумел найти общий ответ на массовый приток беженцев, позиции стран раскололись, и большинство из них предпочли прагматично «закрыться», несмотря на принципы единого Шенгенского пространства.

Даже Германия, более других европейских стран сохранявшая приверженность либеральному принципу «открытых дверей» во время миграционного кризиса 2015–2016 гг., фактически руководствовалась прагматическим интересом к беженцам как демографическому, трудовому и даже интеллектуальному ресурсу (38 % сирийских беженцев, въехавших в Европу в тот период, имели высшее образование) [Betts et al. 2017].

Либеральный подход в миграционной политике и международных отношениях подвергся также серьезному испытанию во время кризиса 2020–2021 гг., связанного с пандемией COVID-19: многие страны ограничили свободу передвижения людей и ввели ограничения на трансграничную мобильность в качестве основной антипандемийной меры. Это был не первый, но самый масштабный пример того, что либерализм как основа международных отношений уступает прагматизму в чрезвычайных обстоятельствах.

Если учесть перспективы развития миграционной ситуации в мире в ближайшие десятилетия, в частности увеличение масштабов международной миграции, часто спонтанной и неконтролируемой, связанной с климатическими причинами или вооруженными конфликтами, то приходится ожидать усиления прагматического направления в миграционной политике стран назначения мигрантов. Это означает бóльшую закрытость границ, что при существенном миграционном давлении неизбежно приведет к росту масштабов незаконной миграции со всеми связанными с нею негативными последствиями, включая нелегальную переправку мигрантов через границы и торговлю людьми.

Тренд к ужесточению миграционной политики государств отмечен и в Докладе о миграции в мире, выпущенном ООН в 2022 г.: «Ограничительная политика, связанная с миграцией, такая как управление границами, требования въезда и ограничения на пребывание, стала более заметной во всем мире» [MOM… 2022]. Здесь речь идет не столько о миграции, ассоциирующейся с рисками чрезвычайных ситуаций, сколько о добровольной миграции, прежде всего миграции с целью трудоустройства. Развитые страны, испытывающие серьезные проблемы, связанные со старением населения и уменьшающейся численностью трудовых ресурсов, благожелательно воспринимают пополнение рабочей силы за счет иностранных работников, прагматично отбирая при этом наиболее востребованных.

Даже западные ученые и политики признают, что либеральный мировой порядок переживает кризис [Simmons, Goemans 2021; Fukuyama 2022]. Причина заключается, скорее всего, в несоответствии провозглашаемых ценностей реальной внешнеполитической практике западных идеологов либерализма. В сфере международной миграции это предложенные миру либеральные ценности Глобального договора по миграции 2018 г., вступающие в очевидное противоречие с построенной на границе между США и Мексикой стеной, сомнительными финансовыми сделками по беженцам между ЕС и Турцией, Ливией, Египтом, странами Магриба, вплетением конъюнктурных политических факторов в управление миграцией, в частности жестким ограничением выдачи шенгенских виз гражданам Российской Федерации в 2022 г. в ответ на украинский кризис, отсутствием солидарности между странами – членами ЕС по вопросам миграционной политики и т. д.

В последние годы мы стали свидетелями жестких столкновений либерального и протекционистского (антииммиграционного) направлений в миграционной политике целого ряда стран назначения мигрантов. Чего стóит пример США, где миграционная политика является предметом острой внутриполитической борьбы между Республиканской и Демократической партиями и вектор миграционной политики радикально меняется при смене президента страны. Это фактически компрометирует саму идею последовательной, общеприемлемой и согласованной на многостороннем уровне системы управления международной миграцией. А такая мера, как строительство стены на границе между США и Мексикой, стала наглядным примером беспомощности миграционной политики и «цивилизованных» мер регулирования въезда иностранных граждан. В Европейском союзе миграционная риторика во многих странах стала водоразделом в предвыборных программах национальных политических партий и одновременно расколола ЕС по позициям стран в отношении притока мигрантов и беженцев.

Заглядывая в будущее, можно предположить, что на смену во многом идеалистическому либерализму придет прагматичный рациональный подход в управлении миграцией на национальном и международном уровнях, который будет способен гибко реагировать на возникающие вызовы и с бóльшим мастерством обеспечивать сочетание интересов государств, обществ и мигрантов – то, что Элиот Коэн называет возвращением к «искусству управления государством» [Cohen 2022].

Смещение фокуса управления миграцией на региональный
и национальный

Тот факт, что, несмотря на все усилия, предпринимаемые на самом высоком международном уровне, острота глобальных миграционных проблем не снижается, приводит если не к разочарованию, то к скепсису в отношении того, что выстраиваемая глобальная модель управления миграцией может дать ключ к упорядочению миграционных потоков и введению мигрантов в русло легальной и безопасной миграции. На деле масштаб незаконной миграции в мире остается сопоставимым с потоком законных мигрантов; границы между незаконными мигрантами и беженцами остаются размытыми, что затрудняет защиту последних; жертвами торговли людьми являются, по оценкам, не менее 50 млн человек по всему миру, и это число растет [Global… 2024]. Даже легальные трудовые мигранты сталкиваются с дискриминацией, эксплуатацией и несоблюдением их прав, все чаще они оказываются вытесняемыми в сферу прекарной, то есть неформальной, незащищенной, занятости с отсутствием трудовых и социальных гарантий [Standing 2011].

Острота миграционных кризисов в Европе, на Ближнем Востоке, в Африке говорит о кризисе самой идеи разработки единых, признаваемых всеми странами миграционных правил и институтов, которые могли бы стать некой наднациональной моделью управления миграционными процессами.

В периоды нарастания политической напряженности и противостояния между странами даже давно согласованные формы межгосударственного взаимодействия для решения острых миграционных проблем оказываются отвергнутыми. Нормы международного права на деле оказываются аморфными договоренностями, которые можно применять или не применять в зависимости от политической конъюнктуры. Один пример. Казалось бы, международное право в отношении беженцев – это самая проработанная и выверенная временем часть международного права в сфере человеческой мобильности. В мире уже давно существует устоявшийся международный порядок, регулирующий деятельность государств, столкнувшихся с притоком беженцев. Среди прочего он предусматривает оказание таким государствам международной помощи по линии Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международного комитета Красного Креста и других гуманитарных организаций. Однако Россия, которая испытала на себе приток сотен тысяч беженцев и вынужденных переселенцев с Украины в середине 2010-х гг. в связи с военными действиями на Донбассе, оказалась фактически один на один с этой проблемой, не получая никакой помощи и поддержки от международных организаций.

При этом идеологи глобального управления миграционными процессами сетуют, что «пробуксовывание» наднациональной модели управления, увязанной
с Целями устойчивого развития ООН, связано с тем, что она наталкивается на неприятие многими странами самой идеи передачи части суверенитета наднациональным, глобальным институтам. Это выражается в довольно агрессивной риторике, когда национальные границы называют «самым рудиментарным столпом суверенитета», а национальную идентичность – «атавистической социальной потребностью» [Sasnal 2018]. В контексте таких «дискуссий» миграционная тема политизируется: происходит явное столкновение позиций правых и левых политических партий, которое транслируется на внутриполитическую ситуацию в странах, провоцируя ее неустойчивость.

На этом фоне в выстраивании международного политического взаимодействия в сфере управления миграцией происходит сдвиг в сторону развития сотрудничества на регионально-групповой основе. Миграционное взаимодействие стран в рамках региональных экономических интеграционных структур получило развитие уже в конце ХХ в. Там фокус взаимных интересов стран к миграции, особенно региональной трудовой миграции, является более отчетливым, а механизмы скоординированной миграционной политики между ограниченным числом стран проще согласовать (хотя опыт Европейского союза, нацеленного на максимальный уровень интеграции, подвергает это подчас сомнению). Евразийский экономический союз (ЕАЭС), Общий рынок стран Южной Америки (MERCOSUR), Североамериканское соглашение о свободной торговле (NAFTA, переименованное в 2020 г. в USMCA), Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (ASEAN) – в этих и других региональных объединениях вопросы передвижения трудовых ресурсов и борьбы с незаконной миграцией являются частью интеграционных усилий. В общей сложности более 110 государств мира являются сейчас частью одной или нескольких многосторонних региональных интеграционных инициатив, в рамках которых регулируется перемещение трудовых мигрантов.

На региональном уровне управление миграцией в большей степени отвечает принципам взаимовыгодного прагматизма, поскольку именно на них выстраивается региональная интеграция. В Евразийском экономическом союзе, например, с учетом роли международной трудовой миграции для региона, свобода передвижения трудовых ресурсов является фактически ведущим фактором для развития других форм интеграции [Ивахнюк, Кузьмина 2017]. Именно на региональном уровне наиболее отчетливо проявляется взаимный интерес стран выезда и принимающих стран к участию в миграционных процессах, их поддержании и регулировании мерами согласованной миграционной политики. Более того, в региональном сотрудничестве происходит увеличение политического веса стран, которые раньше практически не участвовали в межнациональном управлении миграцией. Институциональное обеспечение регионального управления миграцией, как правило, достигается взаимодействием национальных министерств, вовлеченных в миграционную политику, а также региональными интеграционными структурами.

Уровень двустороннего сотрудничества между принимающими странами и странами выезда является во многих случаях наиболее «работающим», поскольку в каждом конкретном случае учитываются взаимные интересы обеих стран: страны выезда и страны въезда. На этом уровне межправительственные соглашения касаются режимов въезда и пребывания, допуска мигрантов на рынок труда, взаимного признания дипломов, социальной защиты, профессионального обучения, денежных переводов и т. д.

Миграционная политика, осуществляемая на национальном уровне, фактически находится на пересечении внутренней и внешней государственной политики. В принимающих странах в решение миграционных вопросов вовлечен целый ряд ведомств: Министерство внутренних дел, Министерство труда, образования, здравоохранения, Министерство иностранных дел, не говоря об ассоциациях работодателей, профсоюзах и других негосударственных игроках. Не всегда их интересы и позиции совпадают, поэтому даже на национальном уровне миграционная политика выстраивается на основе компромисса интересов вовлеченных сторон. В странах происхождения мигрантов миграционная политика сосредоточена преимущественно на обеспечении прав своих граждан, находящихся за рубежом, так что она изначально ориентирована на межгосударственный уровень.

В отличие от глобального уровня, управление миграцией на региональном, двустороннем и национальном уровнях характеризуется более отчетливой системой принятия решений и контроля за их выполнением, в том числе в «особых» ситуациях, когда миграционная ситуация быстро меняется. Это важно, учитывая стремительность и непредсказуемость развития современного мира, чреватое возникновением конфликтов и экологических бедствий, которые провоцируют перемещение больших масс людей через государственные границы.

Заключение

Кризис глобального управления миграцией является логической частью общего кризиса, переживаемого глобальным международным сотрудничеством на современном этапе. Он признается и Организацией Объединенных Наций: «Усиление конкуренции между государствами приводит к обострению геополитической напряженности и рискует подорвать международное сотрудничество через такие многосторонние механизмы, как ООН… Мы живем в период, когда брошен вызов основным ценностям, лежащим в основе глобального управления…» [MOM… 2022].

ООН теряет доверие как институт, способный обеспечить сплочение наций и купировать опасное развитие международных событий. Кризис вокруг Украины в 2022 г. превратил площадку ООН в арену конфронтации позиций стран по пониманию всей ценностной шкалы, закрепленной в выработанных за послевоенные годы международно-правовых документах, включая Устав ООН [Маргелов 2022]. Это – лишь одно из проявлений девальвации международного права и кризиса многосторонней дипломатии, которые оказывают влияние на всю систему международных отношений.

В 2025 г. Международная организация по миграции, координирующая на уровне ООН деятельность всех международных структур, вовлеченных в сферу управления миграцией, вынуждена была констатировать кризис глобальной системы управления миграцией. Генеральный директор МОМ Эми Поуп признала, что «устаревшая система, созданная после Второй мировой войны, неспособна справиться с современными гуманитарными потребностями, демографическими тенденциями или требованиями рынка труда» [Pope 2025]. Однако «план» создания новой системы сводится к предельно обтекаемым декларациям о необходимости «поддерживать развитие» в странах происхождения мигрантов и одновременно создавать «доступные и эффективные каналы» легальной иммиграции, так чтобы миграция была «выгодна для всех».

Но таких заявлений от ключевой структуры, возглавляющей всю архитектуру глобального управления миграционными процессами, явно недостаточно.

Прежде всего, важно прийти к единому пониманию самого концепта глобального управления миграцией. В настоящее время в политических дискуссиях и международных документах встречаются разные трактования. Если понимать глобальное управление миграцией как многоуровневый процесс, в котором обеспечивается согласованность действий управленческих институтов национального, двустороннего и регионального уровней на основе неких общечеловеческих, гуманных, обсуждаемых на глобальном уровне принципов, и поиск приемлемых компромиссов между игроками с разными интересами и приоритетами, то такое «управление» может способствовать выстраиванию более или менее сбалансированной глобальной модели, хотя в условиях критических ситуаций и массовых потоков беженцев она может отступать перед прагматичными действиями правительств. Если же понимать глобальное управление миграцией как институционализированный процесс наднационального менеджмента в сфере миграции, то, по тонкому определению В. С. Малахова, оно представляет собой не более чем wishful thinking, носителями которого являются прежде всего представители международной бюрократии, с одной стороны, и гражданские активисты – с другой [Малахов 2019].

В любом случае речь не идет о полном отказе от глобального уровня в управлении миграцией. Существуют миграционные проблемы, имеющие глобальный характер, – и у них могут быть только глобальные решения. Это миграции, связанные с изменениями климата, защита беженцев, борьба против транснациональных преступных группировок, специализирующихся на торговле людьми, и т. д. В этих сферах наработаны вполне разумные и согласованные на межгосударственном уровне решения, но то, как они будут реализовываться, во многом зависит от того, как будут складываться в дальнейшем отношения между национальными государствами и наднациональными структурами.

Более того, если кризис глобального управления миграцией, в какой бы форме оно ни существовало, приведет к его полному разрушению, скажем, в случае крушения самого института ООН, это может быть очень опасным сценарием возникновения хаоса и столкновений между странами. Поэтому путь преодоления кризиса лежит в поиске компромиссов, новых путей взаимодействия и точек соприкосновения интересов участвующих в международной миграции государств и негосударственных субъектов.

В условиях взаимосвязанного, взаимозависимого мира управление международной миграцией непременно должно носить системный характер. Основной его принцип можно обозначить как «согласованная многосторонность».

Во-первых, это означает формирование единых, принимаемых как странами въезда, так и странами выезда подходов к пониманию возможностей управления миграционными процессами. Важно, чтобы диалог о миграции велся на одном языке и стороны не избегали обсуждения сложных проблем, по которым у них имеются существенные разногласия.

Во-вторых, придание нового импульса межгосударственному сотрудничеству в миграционной сфере путем конкретизации международных норм и гармонизации национальных законодательств.

В-третьих, построение двусторонней модели реализации прав человека с участием как принимающих мигрантов стран, так и стран их происхождения в качестве основы международного взаимодействия. Пересмотр международных конвенций в сторону усиления двустороннего подхода в обеспечении прав мигрантов мог бы повысить готовность принимающих стран к их подписанию и ратификации.

В-четвертых, согласованная многосторонность должна быть инклюзивной. Она уже не может сводиться только или даже в первую очередь к отношениям между государствами, но должна охватывать деловой сектор, гражданское общество и других негосударственных игроков.

Литература

Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. Полный текст. 2018 [Электронный ресурс]. URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n18/452/02/pdf/n1845202.pdf (дата обращения: 04.01.2025).

Доклад Генерального секретаря ООН «Миграция и развитие» 18 мая 2006 г. [Электронный ресурс]. URL: https://www.un.org/esa/population/migration/hld/Text/Report_of_theSG_June06_Russian.pdf (дата обращения: 20.12.2024).

Доклад Генерального секретаря ООН «Международная миграция и развитие» 25 июля 2013 г. [Электронный ресурс]. URL:https://www.iom.int/files/live/sites/iom/files/What-We-Do/docs/SG-report-Intl-Migration-and-Developm... (дата обращения: 20.12.2024).

Доклад Генерального секретаря ООН «В условиях безопасности и достоинства: решение проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов» 21 апреля 2016 г. [Электронный ресурс]. URL: http://undocs.org/ru/A/70/59 (дата обращения: 20.12.2024).

Доклад Генерального секретаря ООН «Реализация целей миграции на благо всех» 12 декабря 2017 г. [Электронный ресурс]. URL: https://refugeesmigrants.un.org/sites/default/files/sg_report_ru.pdf (дата обращения: 20.12.2024).

Ивахнюк И. В. Евразийская миграционная система: теория и политика. М. : МАКС Пресс, 2008.

Ивахнюк И. В., Кузьмина Е. М. Зачем нужен единый рынок труда в ЕАЭС? Аналитический доклад. М. : Центр изучения перспектив интеграции, 2017.

Малахов В. С. Глобальное управление в сфере миграции: теория, институты, политика // Мировая экономика и международные отношения. 2019. Т. 63. № 10. С. 89–96.

Маргелов М. Организация разъединенных наций и лабиринты концепции нового миропорядка [Электронный ресурс] : Российский совет по международным делам. 2022. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/organizatsiya-razedinennykh-natsiy-i-labi... (дата обращения: 25.12.2024).

МОМ – ООН Миграция / Доклад о миграции в мире 2022 [Электронный ресурс]. URL: https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2022-russian (дата обращения: 20.12.2024).

Осипова Н. Г. Социально-философские основы (теоретическое ядро) классического либерализма // Вестник Моск. ун-та. Сер. 18. Социология и политология. 2015. № 4. С. 5–26.

Потемкина О. Ю. Глобальный договор о миграции – успех или провал? [Электронный ресурс] : Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2018. № 6. URL: https://
cyberleninka.ru/article/n/globalnyy-dogovor-o-migratsii-uspeh-ili-proval (дата обращения: 25.12.2024).

Форум по рассмотрению проблем международной миграции, 2022, Нью-Йорк. Глобальный договор о миграции [Электронный ресурс]. URL: https://www.un.org/ru/migration2022/global-compact-for-migration (дата обращения: 28.12.2024).

Betts A. Introduction // Global Migration Governance / ed. by A. Betts. Oxford : Oxford University Press, 2011.

Betts A., Muller L., Sterck O., Geervliet R. Talent Displaced. The Economic Lives of Syrian Refugees in Europe. Deloitte. Oxford : Refugee Studies Centre, 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/About-Deloitte/talent-displaced-syri... (дата обращения: 13.01.2025).

Bhagwati J. N. Borders beyond Control // Foreign Affairs. 2003. Vol. 82. January/February. Pp. 98–104.

Cohen E. A. The Return to Statecraft. Back to the Basics of the Post-American World [Электронный ресурс] : Foreign Affairs. 2022. May/June. URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2022-04-19/return-statecraft (дата обращения: 13.01.2025).

Fukuyama F. A Country of Their Own. Liberalism Needs a Nation [Электронный ресурс] : Foreign Affairs. 2022. May-June. URL:

https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2022-04-01/francis-fukuyama-liberalism-country (дата обращения: 13.01.2025).

GCIM. Migration in an Interconnected World: New Directions for Action. Report of the Global Commission on International Migration 2005 [Электронный ресурс]. URL: https://www.refworld.org/reference/research/gcim/2005/en/19053 (дата обращения: 28.12.2024).

Global Compact for Migration 2018 [Электронный ресурс]. URL: https://en.wikipedia.org/wiki/Global_Compact_for_Migration (дата обращения: 15.01.2025).

Global Slavery Index 2024 [Электронный ресурс]. URL: https://worldpopulationreview.com/country-rankings/global-slavery-index-by-country (дата обращения: 15.01.2025).

GMPA. Ratification of International Conventions on Migration Governance / Migrants Rights. As of 26 November 2023 [Электронный ресурс]. URL: https://www.globalmigrationpolicy.org/articles/intStandards/Ratifications%203%20migration%20governan... (дата обращения: 15.01.2025).

ILO Global Estimates on International Migrant Workers [Электронный ресурс] : International Labor Organization. 2024. URL: https://www.ilo.org/sites/default/files/2024-12/MIGRANT%20–%20ILO%20Global%20Estimates%20on%20International%20Migrant%20Workers_ES_E_WEB_0.pdf (дата обращения: 28.12.2024).

International Migration Law. Glossary on Migration [Электронный ресурс] : IOM – UN Migration. 2019. URL: https://publications.iom.int/books/international-migration-law-ndeg34-glossary-migration (дата обращения: 20.12.2024).

Managing Migration: Time for a New International Regime? / ed. by B. Ghosh. Oxford : Oxford University Press, 2001.

Pope A. Migration Can Work for All. A Plan for Replacing a Broken Global System [Электронный ресурс] : Foreign Affairs. 2025. January/February. URL: https://www.foreignaffairs.com/united-states/migration-can-work-all (дата обращения: 21.03.2025).

Research Handbook on the Institutions of Global Migration Governance / ed. by A. Pécoud, H. Thiollet. Northampton, MA : Edward Elgar Publishing, 2023.

Rosenau J. Governance in the 21^st Century // Global Governance. 1995. Vol. 1. No. 1. Pp. 16–47.

Rother S. A Global Compact for Migration from Below? The Role of Migrant Civil Society // Newsletter of the American Political Science Association’s Organized Section on Migration and Citizenship. 2020. Vol. 7(2). Pp. 16–20.

Rother S., Steinhilper E. Tokens or Stakeholders in Global Migration Governance? The Role of Affected Communities and Civil Society in the Global Compacts on Migration and Refugees // International Migration. 2019. Vol. 57(6). DOI: 10.1111/imig.12646.

Ruggie J. G. Constructing the World Polity: Essays on International Institutionalization. London : Routledge, 1998.

Sasnal P. Domesticating the Giant: The Global Governance of Migration [Электронный ресурс] : Council on Foreign Relations. 2018. June 18. URL: https://www.cfr.org/report/domesticating-giant-global-governance-migration (дата обращения: 11.01.2025).

Simmons B. A., Goemans H. E. Built on Borders: Tensions with the Institution Liberalism (Thought It) Left Behind // International Organization. 2021. Vol.75. No. 2. Challenges to the Liberal International Order. Pp. 387–410.

Standing G. The Precariat: the New Dangerous Class. London : Bloomsbury Academic, 2011.

Tillerson R. W. U.S. Ends Participation in the Global Compact on Migration. Press Statement. Washington, DC, 2017.

Triandafyllidou A. The Global Governance of Migration. Towards a “Messy” Approach // International Migration. 2021. Vol. 60(4). Pp. 19–27.

UNHCR Refugee Data. 2024 [Электронный ресурс]. URL: https://www.unhcr.org/refugee-statistics (дата обращения 11.01.2025)

World Migration Report [Электронный ресурс] : IOM – UN Migration. 2024. URL: https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2024 (дата обращения 25.12.2024).

* Для цитирования: Ивахнюк И. В. Кризис глобальной модели управления миграционными процессами // Век глобализации. 2025. № 2. С. 21–36. DOI: 10.30884/vglob/2025.02.02.

For citation: Ivakhnyuk I. V. Crisis of the Global Model of Migration Processes Governance // Vek globalizatsii = Age of Globalization. 2025. No. 2. Pp. 21–36. DOI: 10.30884/vglob/2025.02.02 (in Russian).

[**] В статистике ООН под международными мигрантами понимаются лица, родившиеся в стране, отличной от той, где они проживают в настоящее время.