Независимые финансовые институты в реализации наднациональной финансовой политики
скачать Авторы:
- Кудряшова Е. В. - подписаться на статьи автора
- Шашкова А. В. - подписаться на статьи автора
Журнал: Век глобализации. Выпуск №2(54)/2025 - подписаться на статьи журнала
DOI: https://doi.org/10.30884/vglob/2025.02.05
Кудряшова Екатерина Валерьевна – д. ю. н., доцент, адвокат, профессор Сибирского университета потребительской кооперации. E-mail: d_law@sibupk.nsk.su.
Шашкова Анна Владиславовна – д. полит. н., к. ю. н., профессор МГИМО МИД (Университет). E-mail: prof.shashkova@rambler.ru.
Во многих государствах мира были созданы специальные экономические и финансовые советы для экспертного сопровождения экономических решений. В начале XX в. это было признано положительной практикой в документах МВФ и ОЭСР. В Европейском союзе независимые финансовые советы сыграли особую роль в проведении стабилизационной финансовой политики. Они стали проводниками наднациональных решений в финансовой сфере, где Европейский союз не имеет компетенции. Финансовые советы реализовали функции независимого мониторинга в каждой стране ЕС. В странах ЕАЭС не созданы независимые финансовые советы, как они понимаются в Европе и ОЭСР, но существуют экспертные организации без независимого статуса. В ЕАЭС создана правовая база для макроэкономической координации, и координация в экономической сфере входит в компетенцию ЕАЭС. В странах ЕАЭС существует потенциал создания независимых финансовых советов, которые могут способствовать макроэкономической координации.
Ключевые слова: независимый финансовый институт, ЕС, ЕАЭС, открытый метод координации, макроэкономическая координация.
INDEPENDENT FINANCIAL INSTITUTIONS
IN THE SUPRA-NATIONAL FINANCIAL POLICY IMPLEMENTATION
Ekaterina V. Kudryashova – Dr. Law, Associate Professor, attorney at Law, professor of Siberian University of Consumer Cooperation (SibUCC). E-mail: d_law@sibupk.nsk.su.
Anna V. Shashkova – Dr. Polit., professor of Moscow State University of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia (MGIMO of the Ministry of Foreign Affairs of Russia). E-mail: prof.shashkova@rambler.ru.
Many countries around the world created special economic and financial councils for the expertise for the decision-making in the economy management. Since the beginning of the 20th century it was considered to be the best practice by the IMF and OECD. In the European Union, independent financial councils have played a special role in implementing financial stabilization policies. They have become the conductors of supra-national decisions in the financial sphere, where the European Union has no competence. Financial councils have implemented the functions of independent monitoring in each EU country. Independent financial councils, as they are understood in Europe and the OECD, have not been created in the EAEU countries, but there are expert organizations without independent status. The EAEU has created a legal basis for macroeconomic coordination, and coordination in the economic sphere is within the competence of the EAEU. There is potential in the EAEU countries to create independent financial councils that can facilitate macroeconomic coordination.
Keywords: independent fiscal institution, EC, EAEU, open method of coordination, macroeconomic coordination.
Введение
Одна из проблем управления публичными финансами состоит в их зависимости от текущей политики. Данную тенденцию пытаются обуздать с помощью разных инициатив, направленных на то, чтобы поставить финансы вне политики и снизить зависимость финансовых решений от текущей политической ситуации. Одна из таких инициатив реализуется с середины XX в. – специальные независимые экспертные органы, занятые экономическим мониторингом и анализом с последующей публикацией своих выводов. С углублением европейской интеграции все больше проявлялась взаимозависимость финансовых систем государств-членов, но кризис 2008 г. наиболее ярко продемонстрировал ее. Остро встал вопрос о координационных мерах финансовой политики. После кризиса Европейский союз (ЕС) уже не рекомендовал, а потребовал создания независимых финансовых институтов в каждой из стран-участниц.
Начиная с кризиса 2008 г. появился научный интерес к независимым финансовым институтам как к практике, достойной распространения по миру. В этих публикациях проводились обобщения и анализ опыта отдельно взятых государств, со сравнениями и оценками. Анализ деятельности независимых финансовых советов отдельных государств проводился экспертами Международного валютного фонда (МВФ) [Debrun et al. 2013; Beetsma et al. 2018; The Fiscal… 2017] и Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) [Recommendation… 2014]. В последние десять лет тема приобрела популярность в академической среде, в том числе появляются публикации, посвященные сравнению эффективности финансовых советов в странах Европейского союза [Horvath 2018; Касьянов, Валиев 2024].
В то же время особенности роли независимых финансовых институтов для региональной экономической интеграции остаются недостаточно исследованными. Без внимания исследователей остаются также возможности координации прогнозов и аналитической работы национальных советов для улучшения качества макроэкономической координации. Настоящая работа хотя бы отчасти восполняет этот пробел.
Исследование опирается на теоретические и эмпирические методы, включая методы анализа и синтеза, восхождения от частного к общему. На основе результатов исследования можно рассматривать потенциальную возможность экстраполяции уже существующего опыта среди разных интеграционных образований, например Евразийского экономического союза (ЕАЭС), и в этом состоит практическая значимость результатов.
Национальные независимые финансовые институты в разных странах
Экономический кризис 2008–2009 гг. продемонстрировал целый ряд проблем управления финансами как внутри государств, так и в международных региональных объединениях. От правительств потребовались активные действия, включая выработку антикризисных мер, рассчитанных на долгосрочное преодоление нестабильности.
В разных государствах по всему миру давно распространилась практика создания специальных экспертных институтов, обеспечивающих мониторинг текущей экономической ситуации, экспертизу принятия решений, сбор информации в динамике и независимую оценку принимаемых решений в области публичных финансов.
Специальные финансовые независимые органы создаются, чтобы давать объективную оценку финансовой ситуации в государстве, проводить мониторинг и прогнозировать развитие финансов; во всяком случае, так должно быть по мнению ОЭСР, изложенному в Рекомендациях по поводу функционирования независимых финансовых органов [Recommendation… 2014]. Соответствующие организации должны обладать независимым статусом с законодательными и финансовыми гарантиями и доступом к нужной информации.
В число задач таких организаций входят объективная аналитика, обобщение и мониторинг финансовых решений в конкретной стране. Они также делают прогнозы, разрабатывают сценарии и модели с тем, чтобы на основе этой деятельности давать рекомендации касательно эффективной финансовой политики [Beetsma et al. 2018].
Идея сама по себе не нова. Независимые финансовые органы создавались задолго до этого. В 30-х гг. XX в. был создан бельгийский Высший финансовый совет. В 1945 г. появилось Бюро по анализу экономической политики в Нидерландах [Halff-man 2009]. В США Бюджетное управление Конгресса ведет свою историю с 1974 г.
Независимые экономические аналитические институты, уже созданные ранее, приняли функции независимых финансовых советов, демонстрируя неразрывную связь финансов и экономики. Упомянутое выше давно существующее Голландское бюро по анализу экономической политики в Нидерландах теперь исполняет функции независимого финансового органа. В других государствах независимые советы по вопросам экономики существуют параллельно с независимыми финансовыми органами. Например, в Германии дополнительно создан Совет по стабильности [Stabilitätsrat].
Независимый финансовый орган, тем не менее, может быть приближен к одной из ветвей власти. Европейский вариант – это сближение с исполнительной властью (с некоторыми исключениями, например Италия), заокеанская модель – приближение к представительной ветви власти (например, Бюджетное управление Конгресса США) [Грачева 2018].
Единая финансовая политика в Европейском союзе и независимые
финансовые советы
Независимые финансовые советы в межгосударственных объединениях могут быть особенно значимы, а именно могут стать локомотивом реализации наднациональной экономической и финансовой политики. В Европейском союзе через независимые финансовые институты могут реализовываться решения даже в тех сферах, в которых ЕС не имеет компетенции. Европейская комиссия сформулировала так называемый «открытый метод координации» в тех сферах, которые относятся к исключительному ведению стран-участниц [Open…]. Открытый метод координации существует как управленческий подход вне наднациональных нормативных актов или актов рекомендательного характера [Токарева 2010].
Прямое вмешательство наднациональных органов и норм в управление экономикой и финансами отдельных стран ЕС вызывает саботаж или даже резкое противодействие. Например, внешнее влияние на управление немецкой экономикой, в том числе со стороны наднациональных структур, было признано неконституционным. В экономической, культурной и социальной сферах влияние над-национальной политики Евросоюза было признано крайне нежелательным [Погорельская 2010].
Страны – члены ЕС скептически относятся к прямому проведению наднациональных решений в финансовой сфере государств. Для повышения прозрачности финансовой деятельности стран-членов и реализации открытого метода координации еще до кризиса 2008 г. была обоснована значимость независимых финансовых институтов. Кризис 2008 г. стимулировал создание институтов, дающих объективную оценку финансовой ситуации. Создание независимых финансовых советов стало обязательством стран-членов в несколько этапов. На исходе кризиса – к 2011 г. – они пришли к соглашению о необходимости выдвинуть определенные требования к внутригосударственному бюджетному процессу. На независимые финансовые институты возложили функцию мониторинга [Council… 2011]. Позже в Соглашении о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе [Treaty…] это было еще раз подтверждено: страны – члены ЕС стали обеспечивать независимый мониторинг таким образом, чтобы можно было детально оценить соответствие показателей национальной финансовой системы наднациональным требованиям. Независимые финансовые советы также стали давать свою оценку макроэкономическим прогнозам для составления проектов бюджетов с одновременным мониторингом финансовой политики. Справедливости ради нужно отметить, что, несмотря на наличие наднациональных документов, мониторинг в разных странах проводится с разной эффективностью и не все независимые советы стремились и стремятся максимально пользоваться своими полномочиями [Horvath 2018].
В международных интеграционных объединениях финансовые советы становятся средством мониторинга состояния финансов стран-членов и проводниками общей экономической политики, включая стабилизационные меры. При отсутствии наднациональной компетенции в сфере управления экономикой, как это сложилось в Европейском союзе, ряд вопросов по координации решается посредством независимых финансовых институтов и их участия в реализации открытого метода координации. Столкнувшись с отсутствием прямых инструментов влияния на внутреннюю финансовую политику отдельных государств, Европейский союз стал опираться на «сторожей» («watchdogs») европейской стабилизационной политики, как стали именовать независимые финансовые институты [Independent…]. В этом есть как плюсы, так и минусы, поскольку независимый финансовый институт частично утрачивает доверие внутри государства за счет ориентации на задачи наднационального характера. Возможно, этим объясняется тот факт, что государства, где создана собственная традиция независимого экспертного сопровождения с развитой инфраструктурой, дополнительно создают параллельный новый орган, как это было сделано в Германии.
В Европейском союзе многое сделано для налаживания взаимодействия финансовых советов государств-членов между собой. Сообщество независимых финансовых институтов стало площадкой для обмена наработками и координации аналитической информации. Парадокс современности состоит в том, что возрастает потребность в прогнозах, в то же время их достоверность резко падает в свете повышения неопределенности будущего. Обмен национальными прогнозами повышает достоверность как прогнозов внутри стран Европейского союза, так и прогнозов для интеграционного объединения в целом. Прогнозы лежат в основе принятия финансовых решений, и повышение их достоверности повышает качество управления финансами.
Независимые финансовые советы в ЕАЭС
Создание независимого экспертного органа в финансовой системе государства признано одним из эффективных стабилизационных механизмов [Kasyanov, Kriger 2020]. Однако в странах Евразийского союза независимые финансовые органы не приобрели популярность, хотя экспертная поддержка в том или ином виде обеспечивается. Следует констатировать, что в странах – участницах ЕАЭС не созданы независимые финансовые институты, по своим параметрам соответствующие Рекомендациям ОЭСР [Fiscal…]. Вместе с тем было бы ошибочно полагать, что в странах ЕАЭС отсутствуют экспертное сопровождение финансов, прогнозы и мониторинг текущего состояния экономики. Все страны ЕАЭС относятся к странам постсоветского пространства, и в советское время в них существовали структуры Государственного комитета по планированию. Экспертно-аналитические структуры преобразовались или растворились в действующих органах власти после распада СССР, но чаще всего экспертно-аналитическая деятельность фактически сохранена. Проблема заключается в отсутствии полноценного независимого статуса.
Действительно, в странах Евразийского экономического союза национальные независимые финансовые институты скорее исключение, чем правило. Как нам представляется, наиболее близким к критериям, заявленным ОЭСР, является независимый совет в Республике Казахстан. Совет по финансовой стабильности и развитию финансового рынка Республики Казахстан создан в 2010 г. и действует на основе Указа Президента № 994 от 12 июня 2010 г. [Совет…]. В 2019 г. нормативная база совета была обновлена – был издан Указ Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2019 «О Совете по финансовой стабильности Республики Казахстан» [Указ… 2019]. Совет является консультативно-совещательным органом при Президенте Республики Казахстан. Из документов не следует, что Совет по финансовой стабильности Казахстана имеет достаточно гарантий независимости.
После распада СССР в России не создавалось независимого финансового института. В то же время есть орган, выполняющий экспертные функции без независимого статуса – это Аналитический центр при Правительстве РФ, который с 2005 г. получил собственный нормативно закрепленный статус [СЗ… 2005].
В Республике Беларусь прослеживается преемственность от Государственного комитета по планированию к современному Министерству экономики – об этом заявлено в информации на сайте [Страницы…]. В Республике Беларусь нет независимого финансового органа, но аналитические и экспертные функции выполняет подразделение в Министерстве экономики.
В документах о бюджетном процессе и финансовой деятельности Республики Узбекистан не обозначен независимый финансовый институт [Бюджетный…].
По данным на 2017 г. независимый финансовый институт отсутствовал в Киргизской Республике [Open… 2017]. Отсутствовал независимый финансовый орган по данным на 2019 г. и в Республике Таджикистан [Tajikistan 2019].
Нам представляется, что в странах ЕАЭС существует потенциал для создания независимых советов. Возможно, следует отказаться от ограничения таких органов только финансовой сферой и, опираясь на традиции, следует стремиться к созданию независимых экономических советов для углубления макроэкономической координации.
Право ЕАЭС создает прочную основу для макроэкономической координации, и она проводится посредством наднациональных стратегий и документов на основании положений договора о создании ЕАЭС. Нужно заметить, что стратегии и документы макроэкономической координации на текущем этапе интеграционного процесса не вызывают в странах – членах ЕАЭС явного противодействия. Применение аналогов открытому методу координации, который существует в ЕС, в Евразийском экономическом союзе пока не требуется [Shokhin, Kudryashova 2019].
В то же время катализатором создания Евразийского экономического союза был кризис 2008 г. Отчасти надежды стран, вошедших в ЕАЭС, были связаны с преодолением кризиса и подъемом экономики региона. Углубление интеграционных процессов в рамках экономического союза требует большей прозрачности показателей социально-экономического развития стран – членов ЕАЭС. Макроэкономическая координация, очевидно, могла бы быть более эффективной, если бы имелась возможность обмена прогнозами и аналитическими материалами между странами – членами ЕАЭС. В особенности за счет взаимодействия можно было бы повысить достоверность прогнозов как на уровне отдельных государств-членов, так и на наднациональном уровне.
В текущих условиях процессы интеграции на евразийском пространстве несколько замедлились. Тем не менее нет оснований полностью сбрасывать со счетов возможности дальнейшей интеграции и нужно создавать повестку на будущее. Представляется, что опыт взаимодействия экспертных организаций в ЕС может быть полезен и использован для создания в ЕАЭС аналогичных механизмов. Взаимодействие внутригосударственных независимых финансовых институтов усовершенствует также экспертную поддержку решений в сфере макроэкономической координации.
Источники и литература
Бюджетный кодекс Республики Узбекистан [Электронный ресурс]. URL: https://lex.uz/docs/2304140 (дата обращения: 01.05.2020).
Грачева М. Особенности деятельности независимого бюджетного совета в Германии // Научно-аналитический вестник Европы РАН. 2018. № 2. C. 142–158.
Касьянов Р. А., Валиев Т. М. Эволюция правового регулирования финансовых рынков в ЕС: от макроэкономики к правоприменению // Законы России: опыт, анализ, практика. 2024. № 4. С. 74–79.
Погорельская С. Лиссабонский договор: проблемы политической консолидации // Мировая экономика и международные отношения. 2010. T. 7. С. 40–54.
СЗ РФ. 2005. № 52 (Ч. 3) [Электронный ресурс]. URL: https://rusneb.ru/catalog/000200_000018_RU_NLR_Per_1229211/ (дата обращения: 07.05.2025).
Совет по финансовой стабильности и развитию финансового рынка [Электронный ресурс]. URL: https://www.akorda.kz/ru/executive_office/presidential_councils/sovet-po-finansovoi-stabilnosti-i-ra... (дата обращения: 01.05.2020).
Страницы истории [Электронный ресурс] : Министерство экономики Республики Беларусь. URL: http://www.economy.gov.by/ru/history-ru/ (дата обращения: 20.05.2020).
Токарева Е. В. «Открытый метод координации» – новая модель управления в ЕС // Вестник Пермского ун-та. Сер.: Политология. 2010. № 3. С. 110–121.
Указ Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2019 года № 220 О Совете по финансовой стабильности Республики Казахстан [Электронный ресурс]. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33511609&pos=26;-53#pos=26;-53 (дата обращения: 01.06.2021).
Beetsma R., Debrun X., Xiangming F., Kim Y., Lledó V. Independent Fiscal Councils: Recent Trends and Performance. IMF Working Paper WP 18/68, 2018.
Council Directive 2011/85/EU of 8 Nov. 2011 on Requirements for Budgetary Frameworks of the Member States [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:0041:0047:EN:PDF (дата обращения: 21.04.2025).
Debrun X., Tidiane K. Strengthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise – A New Dataset // Fiscal Studies. 2017. Vol. 38. No. 4. Pp. 667–700.
Debrun X., Kinda T., Curristine T., Eyraud L., Harris J., Seiwald J. The Functions and Impact of Fiscal Councils. IMF Policy Paper, 2013.
Fiscal Council Dataset [Электронный ресурс] : International Monetary Fund. URL: https://www.imf.org/external/np/fad/council/ (дата обращения: 01.05.2020).
Halffman W. Measuring the Stakes: The Dutch Planning Bureaus // Scientific Advice to Policy Making: International Comparison / ed. by J. Lentsch, P. Weingart. Opladen : Verlag Barbara Bdrich, 2009. Pp. 41–66.
Horvath M. EU Independent Fiscal Institutions: An Assessment of Potential Effectiveness // Journal of Common Market Studies. 2018. Vol. 56. No. 3. Pp. 504–519.
Independent Fiscal Institutions [Электронный ресурс] : European Commission. URL: https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-and-fiscal-governance/fiscal-frameworks-eu-member-stat... (дата обращения: 02.04.2024).
Kasyanov R., Kriger A. Towards Single Market in Financial Services: Highlights of the EU and the EAEU Financial Markets Regulation // Russian Law Journal. 2020. Vol. 8. No. 1.
Pp. 111–137.
Open Budget Survey 2017. Kyrgyz Republic. URL: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/kyrgyz-republic-open-budget-survey-2017-summa... (режим доступа: 01.05.2020)
Open Method of Coordination (OCM) [Электронный ресурс]. URL: https://www.eumonitor.eu/9353000/1/j9vvik7m1c3gyxp/vh7eg8ym3xy5 (режим доступа: 01.05.2020).
Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions. 2014 [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/budgeting/OECD-Recommendation-on-Principles-for-Independent-Fiscal-Institut... (дата обращения: 01.05.2020).
Shokhin S., Kudryashova E. Macroeconomic Coordination in the Eurasian Economic Union: Strategic Aspects // Russian Law Journal. 2019. Vol. 7. No. 3. Pp. 38–53.
Stabilitätsrat [сайт]. URL: http://www.stabilitaetsrat.de/EN/Home/home_node.html;jsessionid=C729E99E6BADB7247319D44E19CEA3E0.int... (дата обращения: 01.05.2025).
Tajikistan. 2019 [Электронный ресурс]. URL: https://internationalbudget.org/open-budget-survey/country-results/2019/tajikistan (дата обращения: 01.05.2020).
The Fiscal Council Dataset: A Primer to the 2016 Vintage. N. p. : IMF, 2017.
Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (Also Known as the Fiscal Compact). URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:1403_3 (дата обращения: 01.05.2025).
* Для цитирования: Кудряшова Е. В., Шашкова А. В. Независимые финансовые институты в реализации наднациональной финансовой политики // Век глобализации. 2025. № 2. С. 58–64. DOI: 10.30884/vglob/2025.02.05.
For citation: Kudryashova E. V., Shashkova A. V. Independent Financial Institutions in the Supra-National Financial Policy Implementation // Vek globalizatsii = Age of Globalization. 2025. No. 2. Pp. 58–64. DOI: 10.30884/vglob/2025.02.05 (in Russian).
Размещено в разделах
